L’épouvantail de la
dette publique
Chaque fois qu’un gouvernement veut comprimer les dépenses
sociales, il tire argument du niveau trop élevé de
Par Bruno Tinel et Franck Van de Velde
Le Monde Diplomatique
Juillet 2008
La dette publique a mauvaise réputation. Elle aurait atteint
un tel niveau qu’il importerait de réduire, drastiquement et sans tarder, les
dépenses de l’Etat et des autres administrations publiques. Fardeau pour les
générations futures, elle risquerait par ailleurs d’asphyxier notre économie.
Enfin, si elle continuait à croître ou si les taux d’intérêt venaient à
augmenter, sa charge deviendrait insoutenable, et la défiance des prêteurs
rendrait l’Etat incapable de se financer.
La rengaine catastrophiste, reprise fin juin par la Cour des comptes, n’épargne pas le registre des causes : l’endettement de nos administrations résulterait de la faillite morale des gouvernements précédents, laxistes à force de capituler devant les caprices des électeurs. Pour se racheter de ces condamnables facilités, il conviendrait de prescrire une longue pénitence : les responsables politiques devraient donc avoir le courage d’imposer la rigueur à leurs administrés, pour leur bien et celui de leurs descendants. Examinons une à une ces assertions assénées comme autant d’évidences.
La situation est-elle si grave ?
En valeur nominale, la dette publique (« au sens de
Maastricht » — lire « Quelques définitions ») s’élève à 1 209,5 milliards
d’euros en 2007 (1). Souhaitant frapper
les esprits, certains acteurs de la vie publique n’hésitent pas à calculer
cette somme par individu ou par ménage. Ainsi, en
Une connaissance même rudimentaire de la comptabilité
obligerait les redresseurs du « bilan de l’entreprise France » à ne pas tenir
compte du seul passif. Si l’Etat doit
de l’argent à ses créanciers, il produit aussi des richesses durables.
Par exemple, les infrastructures des administrations publiques. « Certes,
signalent les économistes Jérôme Creel et Henri Sterdyniak, le nouveau-né français hérite d’une dette
publique, mais il hérite aussi d’actifs publics : routes, écoles, maternités,
équipements sportifs... Evoquer l’une sans évoquer les autres est peu
rigoureux (4). » Ainsi, en 2006
(derniers chiffres connus), les actifs financiers (les créances) et non
financiers (essentiellement les infrastructures) des administrations excèdent
largement leur passif financier (les dettes) ; la valeur nette de leur
patrimoine est de 676,6 milliards d’euros (5), soit l’équivalent du tiers du
produit intérieur brut (PIB). Autrement
dit, au total, chaque berceau reçoit en héritage 11 000 euros de patrimoine
public !
De plus, il convient de ne pas confondre l’endettement des
administrations avec celui du pays pris dans son ensemble : la dette publique n’est pas la dette de
Présentée du point de vue d’un comptable d’entreprise, mais cette fois avec rigueur, la dette publique apparaît soudain moins calamiteuse. Elle n’en repose pas moins sur une erreur de perspective : l’Etat est une entité économique et financière différente des autres. Il ne meurt pas, il ne fait pas faillite. On ne peut le comparer ni à un ménage ni à une entreprise.
Un Etat plus endetté aujourd’hui
qu’hier ?
Au cours du quart de siècle passé, la part de la dette dans
la richesse nationale produite chaque année a augmenté de manière importante :
de 20,7 % en 1980, elle représente aujourd’hui 63,9 % du PIB (7). Irrégulier, cet accroissement fut très
rapide durant les phases de faible croissance et de crise : au milieu des
années 1980 et surtout entre 1991 et 1996, où le ratio gagne plus de 20 points
en cinq ans, passant de 36 % à 58 % (M. Nicolas Sarkozy fut ministre du budget
entre 1993 et 1995...). A elle seule, la récession de 1992 et 1993 l’a fait
bondir de 6,5 points. Notons que, par le passé, les administrations publiques
françaises ont déjà connu un niveau d’endettement encore plus élevé. Par
exemple, proche de 100 % à la fin du XIXe siècle, le ratio demeurait autour de
80 % à la veille de la première guerre mondiale
(8). Inversement, durant les phases de forte croissance, le taux
d’endettement se stabilise : c’est le cas à la fin des années 1980. Il peut
même se réduire légèrement, comme entre 1998 et 2001, où il passe de 59,4 % à
56,9 %. Depuis lors, le ratio est reparti à la hausse ; il s’est rétracté en
2006, mais pour augmenter à nouveau légèrement en 2007.
Plus l’économie stagne, plus la dette publique rapportée à la
production nationale s’accroît. Et, réciproquement, plus l’économie est
dynamique, plus cette part se réduit. La plupart des analystes ayant pignon sur
rue considèrent le désendettement des administrations comme un préalable à la
croissance économique. Il n’en est rien puisque l’endettement, lorsqu’il
résulte d’une forte augmentation des dépenses, stimule
La France est-elle le
mouton noir de l’Europe ?
Pour la zone euro, la part de la dette dans le PIB s’élève à
66,4 % en 2007 (9). La
dette publique française se révèle donc légèrement plus faible que la moyenne
européenne. Certains pays sont très endettés, comme l’Italie, avec 104
%, ou la Belgique, avec 84,9 %. D’autres, au contraire, ont un niveau
d’endettement plus faible : c’est le cas de l’Espagne, avec 36,2 %, ou de
l’Irlande, avec 25,4 %. Le niveau de la dette publique allemande est quasiment
identique à celui de la France, 65 %. En dehors de la zone euro, le Royaume-Uni
est moins endetté, avec 43,8 %. Toutefois, tout comme la France et l’Allemagne,
ce pays se situe sur une trajectoire haussière depuis le début de la décennie
2000. Le niveau de l’endettement des Etats-Unis est un peu moins élevé, avec
62,2 %, tandis que celui du Japon atteint... 180 %. La France n’est certes pas le pays le moins endetté du monde, mais
elle n’est pas non plus le plus mauvais élève de la classe.
Un fardeau pour les
générations futures ?
On l’entend en boucle dans les médias. Dans la majorité
comme dans l’opposition parlementaire, on en appelle à la résorption de la
dette, c’est-à-dire à la « réforme » des administrations publiques, à la
réduction du nombre de fonctionnaires, à la baisse des dépenses de l’éducation
nationale et de santé, des pensions de retraite, de l’indemnisation-chômage,
etc. La machine est bien huilée : à part quelques vieux aigris, qui oserait
prendre la défense des aînés (10) ? Et
puis, l’argument semble plein de bon sens : n’est-ce pas comme cela que les
choses se passent dans notre vie de tous les jours ? Justement, non.
Prenons un exemple : celui de l’endettement d’un ménage pour
acheter un logement. Si les parents décèdent avant d’avoir remboursé la
totalité de leur emprunt, ils ne laissent pas uniquement une dette à leurs
enfants, mais également un bien immobilier. La dette est la contrepartie financière d’un actif réel et, souvent,
bien utile... Si l’on en revient aux administrations, on constate que
l’endettement contracté par les générations passées a pu donner lieu à de
belles réalisations (infrastructures, amélioration du niveau d’éducation,
amélioration de l’état de santé de la population, etc.). Au total, comme
indiqué plus haut, la valeur du patrimoine est supérieure à l’endettement.
De plus, pour s’endetter, l’Etat émet sur les marchés
financiers des obligations appelées, dans ce cas, bons du Trésor. Ces titres
sont achetés par d’autres agents (assurances, établissements de crédit,
organismes communs de placement, non-résidents...), lesquels placent l’épargne
des ménages qui ont un revenu suffisamment élevé... pour épargner. Au moment où
l’Etat s’endette, ceux qui possèdent ces bons du Trésor appartiennent à la même
génération que le reste de
L’accroissement de
l’endettement public donne effectivement lieu à des transferts — non pas entre
générations, mais au sein d’une même génération. En effet, les bons du
Trésor sont des obligations qui rapportent chaque année à leur détenteur un
intérêt, versé par l’Etat et donc, en dernier ressort, par les contribuables.
Ces sommes ne sont pas négligeables : le projet de loi de finances pour l’année
2008 prévoit que soient versés environ 40
milliards d’euros d’intérêts au titre de la dette publique, ce qui
représente environ 15 % du total des dépenses de l’Etat. A comparer avec, par
exemple, le budget de la défense (36,7 milliards d’euros) ou celui de
l’enseignement scolaire (59 milliards d’euros). Ces intérêts versés
correspondent à peu près au montant prévu du déficit budgétaire.
L’endettement des administrations publiques, question intra-générationnelle, entraîne donc surtout une redistribution à rebours en provenance de tous les contribuables, y compris les plus modestes (à travers la taxe sur la valeur ajoutée [TVA], qu’ils paient dès le premier euro sur leurs achats les plus indispensables), à destination des détenteurs de la dette publique, qui in fine sont essentiellement les ménages les plus fortunés : ceux qui ont placé leur épargne sur les marchés financiers, notamment sous forme de bons du Trésor. Compte tenu de la marginalisation de l’impôt progressif dans la somme des prélèvements fiscaux, résultant des réformes fiscales entreprises depuis une quinzaine d’années en la matière (11), le problème de redistribution à rebours n’a fait qu’empirer.
Les dépenses
ont-elles crû de façon inconsidérée ?
Autre monstre
fantasmatique, le mythe de l’explosion des dépenses publiques. En fait,
les dépenses publiques atteignaient 51,78 % de la richesse produite (PIB) en
1985 ; elles s’élevaient à 52,37 % en 2007. En vingt-deux ans, les dépenses supplémentaires ne représentaient
que 0,59 point de PIB. Difficile d’y voir une « explosion » ou un
accroissement « inconsidéré » pouvant expliquer à lui seul les 33,6 points
supplémentaires de dette publique.
En réalité, depuis
1994, le taux de croissance des dépenses publiques est toujours inférieur au
taux de croissance de l’économie (sauf en 2002 et 2003). Sur une
période de quarante ans, on s’aperçoit que les dépenses publiques ont plutôt
tendance à ralentir quand l’économie est prospère et à accélérer quand
l’économie va moins bien. Elles sont donc plutôt contracycliques
et viennent partiellement compenser, plus ou moins automatiquement,
l’insuffisance de croissance. La
nouveauté, plutôt inquiétante, réside dans le grippage de ce mécanisme : malgré
la faiblesse de la croissance économique depuis 2002, les dépenses publiques
peinent à prendre le relais. Leur augmentation compense beaucoup moins
que par le passé le manque de dynamisme de l’économie. Cela explique pour
partie que l’économie française entame sa septième année consécutive de
croissance molle : en moyenne 1,8 % par an sur
A qui profite l’endettement
public ?
Pour saisir la dynamique de la dette publique dans les pays
capitalistes avancés, il faut comprendre qu’au niveau global c’est l’épargne qui crée la dette (qu’elle finance). Et non
l’inverse. Les épargnants réussiront en effet toujours à prêter la partie
de leur revenu qu’ils ne veulent pas consommer. Si, dans l’économie, la volonté
d’épargner est supérieure à la volonté d’investir, l’excès d’épargne (par
rapport à l’investissement) trouve tout de même à se « placer » sur d’autres
supports déjà présents sur les marchés financiers. Lorsque l’Etat s’endette
pour financer des dépenses supplémentaires, il évite que cet excès d’épargne ne
trouve un débouché stérile ou spéculatif. D’une certaine façon, il s’endette à
la place des entreprises, qui n’investissent pas assez, pour dépenser cette
épargne, utilement, dans la production de biens publics.
En définitive, l’endettement public vient répondre à la
demande de bons du Trésor découlant de l’accroissement de l’épargne placée. Les titres d’Etat émis par un pays comme
la France constituent en effet un excellent placement ; ils sont aussi sûrs que
la monnaie, et leur rendement est bien meilleur (12). Depuis 1997, à
l’initiative de M. Dominique Strauss-Kahn, alors ministre des finances, il
existe même des obligations d’Etat indexées sur l’inflation (les OATi) : le
gouvernement à direction socialiste a accordé aux rentiers l’assurance
anti-inflation qu’il avait lui-même retirée aux salariés lors de la suppression
de l’échelle mobile des salaires en 1982.
Les bons du Trésor sont très prisés. Sans eux, les
possibilités de diversification des portefeuilles financiers seraient plus
restreintes : les titres publics des principaux pays capitalistes avancés
circulant à la surface du globe forment le socle de la finance internationale. La hausse de l’endettement public,
depuis une vingtaine d’années, dans l’ensemble de ces économies (13) est
concomitante de l’essor de la finance globalisée. Si l’ensemble des
Etats se désendettaient complètement et simultanément, la finance en
pâtirait... mais il n’est pas certain que ce soit réalisable, à moins de
plonger l’économie mondiale dans une récession inimaginable, dont les salariés
seraient évidemment les premières victimes.
Les investisseurs institutionnels, qui interviennent sur les
marchés financiers pour le compte des épargnants, raffolent des titres de la
dette publique. Ils n’accordent
d’ailleurs aucun crédit aux discours ambiants sur la « faillite » imminente de
nos administrations : lorsque l’Agence France Trésor (AFT) souhaite
émettre des obligations pour obtenir de la monnaie en échange, la demande de
titres publics est toujours très supérieure à l’offre, plus du double en
moyenne (14). Le 20 mars 2008, par exemple, l’AFT a procédé à l’émission de
titres avec un taux d’intérêt de 3 % arrivant à échéance en janvier 2010 ; le
volume total demandé par les opérateurs s’élevait à 5,525 milliards d’euros
pour seulement 1,805 milliard d’euros finalement adjugé (15). Dans ce cas, pour
1 euro effectivement emprunté par l’Etat, les agents financiers sont disposés à
en prêter 3,06. Ce n’est donc pas
l’Etat qui peine à dénicher des prêteurs, ce sont les prêteurs qui ont du mal à
obtenir tous les bons du Trésor qu’ils souhaitent.
Quelles sont les
causes de la spirale ascendante ?
Le fait que, à la faveur d’un changement de doctrine chez
les banquiers centraux, d’abord aux Etats-Unis, puis en Europe, le taux
d’intérêt soit passé au-dessus du taux de croissance depuis le début des années
1980 constitue l’élément déterminant de la montée de l’endettement (16). Il est
en effet devenu plus intéressant de gérer son portefeuille de titres que
d’investir dans la sphère productive pour développer l’activité, embaucher,
innover, etc. La rente a pris le pas
sur l’entreprise : on veut posséder sans produire. Or c’est là la
condition structurelle de la financiarisation, laquelle requiert pour préalable
un ensemble de dispositions légales et institutionnelles, comme, par exemple,
la libéralisation de la circulation des capitaux mise
en place par l’Acte unique européen, signé en 1986, sous la houlette de M.
Jacques Delors.
La
financiarisation découle de transformations institutionnelles qui incitent à
épargner et qui drainent cette épargne vers les marchés financiers. En
retour, cette financiarisation réclame sans cesse de nouvelles transformations
: lois sur les retraites, favorables à l’essor d’un régime par capitalisation
(« réformes » Balladur en 1993 et Fillon en 2003). Autant de dispositions
nouvelles qui expliquent pourquoi les agents économiques privés, plutôt que de
consommer et d’investir suffisamment pour assurer le plein-emploi, recherchent
si activement des titres.
Mais un élément fiscal s’ajoute à ces déterminants
macroéconomiques et institutionnels. et la
contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) D’importantes « réformes » ont substitué à la progressivité de
l’impôt de nouveaux prélèvements proportionnels sur les revenus, telles la
contribution sociale généralisée (CSG). En déplaçant la charge fiscale
des foyers les plus cossus vers les revenus moyens et modestes, ces « réformes
» ont favorisé les contribuables dont la « propension à épargner » est la plus
forte. Et alimenté la demande de titres... En
baissant les impôts des riches, les gouvernements ont simultanément contribué à
déséquilibrer les finances publiques et obligé l’Etat à offrir des titres sur
les marchés financiers.
Ce qu’autrefois l’Etat obtenait de la part des ménages aisés
sous la forme d’un prélèvement fiscal, il ne peut désormais l’escompter qu’en
échange d’un taux d’intérêt payé par l’ensemble des contribuables. Ainsi, les concessions fiscales
accordées aux riches ont créé d’un seul coup un surcroît de dette publique et
de rente privée. Elles ont mis en place un flux de redistribution à
l’envers (17). Les riches bénéficient
alors d’une double récompense : le cadeau fiscal d’un côté, et le paiement
d’intérêts de l’autre. Le premier leur permet de dégager l’épargne qui
financera
Bruno Tinel et Franck Van de
Velde.
Dette, Économie, État, Santé, France
Bruno Tinel
Maître de conférences à l’université Paris-I
(Panthéon-Sorbonne).
Franck Van de Velde
Maître de conférences à l’université de sciences et de
technologie Lille-I
(1) Institut national de la statistique et des études
économiques (Insee), « Les comptes de la nation », tableau 3.341, 2007,
http://www.insee.fr/fr/th emes/compt...
(2) Rapport de la commission sur la dette publique au
ministère de l’économie, des finances et de l’industrie (PDF), 14 décembre 2005
(3) Entretien à France 2, 26 septembre 2002.
(4) Jérôme Creel et Henri Sterdyniak, « Faut-il réduire la dette publique ? » (PDF),
Lettre de l’OFCE, n° 271, Paris, 13 janvier 2006 ; lire aussi, des mêmes
auteurs, « Faut-il réduire la dette publique ? Faut-il réduire les dépenses
publiques ? », dans Jean-Pierre Fitoussi et Eloi
Laurent (sous la dir. de), France 2012. E-book de
campagne à l’usage des citoyens, Observatoire français des conjonctures
économiques (OFCE), Paris, 2007.
(5) Compte de patrimoine des administrations publiques,
Insee, 2007.
(6) « Faut-il réduire la dette publique ? », op. cit.
(7) Cf. Insee, tableau 3.341, op. cit.
(8) Il atteindra 180 % à la fin de la guerre puis oscillera
entre 80 % et 120 % durant les années 1920 et 1930. Calculs des auteurs à
partir des séries longues construites par Pierre Villa, www.cepii.fr/francgr aph/bdd/villa/m... (comptes nationaux en base 1938). Le quotidien Les Echos
avance même un ratio d’endettement public de 90 % à la veille de la première
guerre mondiale (Jean-Marc Vittori, « La France de
2008 dans le miroir de 1908 », 31 mars 2008).
(9) Source : Eurostat, statistiques de finances publiques,
http://ec.europa.eu/euros tat
(10) Pour un bel exposé montrant l’absurdité de la thèse du
« fardeau intergénérationnel », cf. Bernard Guerrien,
« L’endettement public est le fardeau des générations futures », dans Les Econoclastes, Petit Bréviaire des idées reçues en économie,
La Découverte, Paris, 2003, et L’Illusion économique, Omniscience,
Sophia-Antipolis, 2007.
(11) Cf. Jean-Marie Monnier, « Politique fiscale, une mise
en perspective », dans Elisabeth Lau (sous la dir.
de), L’Etat de la France 2007-2008, La Découverte, Paris, 2007 ; Liêm Hoang-Ngoc, « En France,
retour aux privilèges fiscaux de l’Ancien Régime », Manière de voir, no 99, «
L’Internationale des riches », juin-juillet 2008.
(12) En effet, avec l’inflation, le rendement de la monnaie
est légèrement négatif, alors que les bons du Trésor sont rémunérés à un taux
réel, la plupart du temps positif.
(13) Pour l’ensemble des pays de l’Organisation de
coopération et de développement économiques, les engagements financiers bruts
représentaient 57,3 % du PIB en 1990, contre 77,1 % en 2006, cf. OECD Factbook 2008 : Economic, Environmental and Social Statistics.
(14) En 2006, le taux de couverture sur les adjudications
concernant le moyen et le long terme s’élevait à 239 % (rapport d’activité
2006-2007 de l’AFT).
(15) Pour d’autres exemples de ce genre, consulter le site
de l’AFT : www.francetresor.gou v.fr
(16) Le taux d’intérêt est déterminé en dernière instance
par chaque banque centrale.
(17) Cf. Michel Husson, « Dette publique, rente privée » (PDF), avril 2006
A savoir avant de conduire en Allemagne